Введение .
Экономическая политика государства осуществляется с помощью финансово-кредитных рычагов. Один из наиболее важных рычагов управления финансовой системы является финансовый контроль. На современном этапе организации финансовый контроль претерпевает серьезные изменения. Это связано с принципиально новым характером товарно-денежных отношений в современной России, появлением разнообразных форм собственности и нового для страны финансового рынка.
Наряду с государственным и ведомственным контролем появилась новая организационная форма финансового контроля аудиторство.
Необходимость финансового контроля, его сущность и значение определяются Конституцией Российской Федерации. В настоящее время, когда Россия переживает период становления рыночных отношений и связанных с этим преобразований всех государственных институтов, происходит процесс разграничения полномочий между федеральной властью и субъектами Федерации. Очень остро стоит вопрос о необходимости определения задач и функций различных контрольных органов исполнительной и представительной власти.
В своей работе я пыталась раскрыть суть и значение финансового контроля в экономической политике государства. Отметить ее роль в создании условий для финансовой стабилизации.
Основная часть работы посвящена проблеме организации контрольной работы, проводимой соответствующими финансовыми органами. Данная проблема рассмотрена на примере специализированного контрольного подразделения МФРФ. Контрольно-ревизионного управления (КРУ).
Отмечены основные задачи и функции данного органа контроля, порядок проведения проверок, также затронуты вопросы правовой основы финансового контроля.
Дальнейшее его развитие и эффективность во многом зависят от создания новой законодательной базы, обеспечивающей его проведение на качественно новом уровне.
Актуальность вышеперечисленных вопросов я и попыталась обосновать в своей работе.
1. Финансовый контроль метод управления финансами.
1.1. Сущность и значение финансового контроля.
Финансовый контроль составная часть, или специальная отрасль, осуществляемого в стране контроля. Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам как экономической категории присущи не только распределительная, но и контрольная функции. Поэтому использование государством финансов для решения своих задач обязательно предполагает проведение с их помощью контроля за ходом выполнения этих задач. Финансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе специальными контрольными органами при участии общественных организаций, трудовых коллективов и граждан.
Значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства.
Финансовый контроль это контроль за законностью действий в области образования и использования денежных средств государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов.
Финансовый контроль включает в себя: контроль за исполнением федерального бюджета; бюджетов субъектов Российской Федерации; бюджетов внебюджетных фондов; контроль за состоянием внешнего и внутреннего долга; государственных резервов.
Объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредствуется денежными отношениями.
Конкретные формы и методы финансового контроля позволяют обеспечить интересы и права как государства и его учреждений, так и всех других экономических субъектов; финансовые нарушения влекут санкции и штрафы.
Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации. Это прежде всего разработка, утверждение и исполнение бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, а также контроль за финансовой деятельностью государственных предприятий и учреждений, государственных банков и корпораций. Финансовый контроль со стороны государства, негосударственной сферы экономики затрагивает лишь сферу выполнения денежных обязательств перед государством, включая налоги и другие платежи, соблюдение законности и целесообразности при расходовании выделенных или бюджетных субсидий и кредитов, а также соблюдение установленных правительством правил организации денежных расчетов, ведения учета и отчетности.
Финансовый контроль за деятельностью предприятий включает также контроль со стороны кредитных учреждений, акционеров и внутренний контроль.
Финансовый контроль присущ всем финансово-правовым институтам. Поэтому помимо общих финансово-правовых норм, регулирующих организацию и порядок проведения финансового контроля в целом, имеются нормы, предусматривающие его специфику в отдельных финансовых правовых институтах.
Основное содержание финансового контроля в отношениях, регулируемых финансовым правом, заключается в:
а) проверке выполнения финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления, организациями и гражданами;
б) проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями, находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (банковских ссуд, внебюджетных средств и других средств);
в) проверке соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями, учреждениями;
г) выявлении внутренних резервов производства;
д) устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины. В случае их выявления в установленном порядке принимаются меры воздействия к организациям, должностным лицам и гражданам, обеспечивается возмещение материального ущерба государству, организациям, гражданам.
1.2. Виды, формы и методы финансового контроля.
Финансовый контроль как специализированный вид управленческой деятельности и особая отрасль экономических знаний располагает разнообразными методическими приемами, разработанными этой дисциплиной или основанными на достижениях смежных областей (бухгалтерского учета, статистики, финансов, государственного бюджета).
Системность контроля достигается комбинированным использованием его различных видов: логического и математического, документального и фактического.
Деление контроля на документальный и фактический носит в известной мер условный характер ибо в основе этого разграничения лежатразличные источники данных.
Так, источниками информации для документального контроля
служат: первичные документы, регистры бухгалтерского учета; бухгалтерская, статистическая и оперативно-техническая отчетность, нормативная, проектно-конструкторская, технологическая и другая документация.
Фактический контроль базируется на изучении фактического состояния проверяемых объектов по данным их осмотра в натуре (пересчета, взвешивания, лабораторного анализа и т.д.), он не может быть всеобъемлющим ввиду непрерывности хозяйственных операций.
К основным способам документального контроля можно отнести:
- формальную и арифметическую проверку документов;
- юридическую оценку хозяйственных операций, отраженных в документах;
- логический контроль объективной возможности документально оформленных хозяйственных операций;
- сплошное и выборочное наблюдение;
- встречную проверку документов;
- способ обратного счета, основанный на предварительной экспертной оценке материальных затрат с целью последующего определения величины необоснованных списаний сырья и материалов на производство определенных видов продукции, которые ко времени контроля имеются в наличии;
- оценку законности и обоснованности хозяйственных операций по данным корреспонденции счетов бухгалтерского учета;
- балансовые увязки движения товарно-материальных ценностей с их отражением в финансово-бухгалтерской документации.
Приемы фактического контроля могут быть подразделены на три группы:
- инвентаризация;
- экспертная оценка квалифицированными специалистами действительного объема и количества выполненных работ, обоснованности нормативов материальных затрат и выхода готовой продукции;
- визуальное наблюдение при непосредственном обследовании складских помещений, производственных подразделений, состояния контрольно-пропускного режима.
Среди форм финансового контроля выделяют предварительный, текущий и последующий контроль.
Предшествуя проведению хозяйственных и финансовых операций, предварительный контроль носит предупреждающий контроль. В этом случае проверяются подлежащие утверждению и исполнению документы, которые служат основанием для осуществления финансовой деятельности: проекты бюджетов, финансовых планов, сметы, кредитные и кассовые заявки.
Текущий контроль осуществляется в процессе совершения хозяйственных и финансовых операций. Опираясь на данные первичных документов, оперативного и бухгалтерского учета, инвентаризаций и визуального наблюдения, текущий контроль позволяет регулировать быстро изменяющиеся хозяйственные ситуации, предупредить потери и убытки.
Последующий контроль охватывает весь объем хозяйственной и финансовой деятельности проверяемой организации. Последующий контроль, отличающийся углубленным изучением хозяйственной и финансовой деятельности предприятия за период, позволяет вскрыть недостатки предварительного и текущего контроля.
Финансовый контроль проводится разнообразными методами, под которыми понимают приемы и способы его осуществления. Применение конкретного метода зависит от ряда факторов: правового положения и особенностей форм деятельности органов, осуществляющих контроль, от объекта или цели контроля, оснований возникновения контрольных правоотношений и др. используются следующие методы финансового контроля: наблюдения, анализ ФХД, надзор, ревизии, проверки (документации, состояния учета и т.д.), рассмотрение проектов финансовых планов, заявок, отчетов о финансово-хозяйственной деятельности и др.
Основной метод финансового контроля ревизия, то есть наиболее глубокое и полное обследование финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений с целью проверки ее законности, правильности, целесообразности.
По объекту проверки различают ревизии документальные, фактические, полные (сплошные), выборочные. По организационному признаку они могут быть плановыми (предусмотренными в плане работы соответствующего органа) и внеплановыми (назначенными в связи с поступлением сигналов, жалоб и заявлений граждан, требующих проверки), комплексными (проводимыми совместно с несколькими контролирующими органами).
Ревизия основывается на проверке первичных документов, учетных регистров, бухгалтерской и статистической отчетности, фактического наличия денежных средств и товарно-материальных ценностей, результаты ревизии оформляются актом, имеющим юридическую силу источника доказательств в следственной и судебной практике.
Виды ревизий
по ведомственной принадлежности *ведомственные
ревизуемых органов *внутри ведомственные
*внутрихозяйственные
по полноте охвата *полные
*частичные
*комплексные
*тематические
по глубине проведения *сквозные
*локальные
по степени охвата данных *сплошные
*выборочные
*комбинированные
по характеру материала *документальные
*фактические
по отношению к плану *плановые
*внеплановые
по очередности исследования *первичные
одних и тех же документов *дополнительные
*повторные
рис. 1.1. Классификация ревизий.
Немаловажное место среди методов финансового контроля занимает счетная проверка отчетности, которая представляет собой совокупность специальных приемов контроля достоверности бухгалтерских отчетов и балансов.
Выделяют три основных этапа счетной проверки:
- проверка согласованности показателей различных форм отчетности;
- сличение отдельных отчетных показателей с записями в регистрах бухгалтерского учета;
- проверка обоснованности учетных записей по данным первичных документов.
Результаты счетно-аналитических проверок оформляются соответствующим актом. Акт проверки имеет целью указать прежде всего на неэффективное, нерациональное использование государственного имущества.
1.3. Органы, осуществляющие финансовый контроль.
В предыдущем пункте мы уже отметили, что финансовый контроль подразделяется на несколько видов по разным основаниям. В зависимости от времени проведения, сферы финансовой деятельности, формы проведения и т.д. существует также классификация финансового контроля в зависимости от органов (субъектов) осуществляющих его. В этом случае выделяется финансовый контроль: а) президентский;
б) представительных органов государственной власти и местного самоуправления;
в) исполнительных органов власти;
г) финансово-кредитных органов;
е) ведомственный и внутрихозяйственный;
д) общественный;
ж) аудиторский.
Государственный и муниципальный контроль
Главное контрольное Представительный орган Контрольные и финансовые
управление государственной власти органы исполнительной
Президента РФ власти.
Счетная палата Комитет по бюджетным
РФ налогам, банкам и финансам
Комитет по бюджету, финансовому,
валютному и кредитному регулированию
МФРФ Правительство
РФ
Финансовые органы
субъектов РФ
КРУ МФРФ Федеральное казначейство ГНСРФ Федеральная служба ЦБРФ
РФ налоговой полиции
Ведомственный и внутрихозяйственный контроль
Главные распорядители, распорядители бюджетных средств.
Министерства, ведомства, включающие в свою систему другие органы
государственного управления.
Независимый контроль
Аудиторы Аудиторские конторы
Рис. 1.2. Схема структуры органов, осуществляющих бюджетно-финансовый контроль в РФ
Принцип разделения властей придает важную роль финансовому контролю за деятельностью органов исполнительной власти со стороны органов представительной власти и определяет его новое содержание. Основы контроля закреплены в Конституции российской Федерации, в Конституциях республик в составе Федерации, а также в основных законах и правовых актах представительных органов местного самоуправления и органов исполнительной власти.
Так, для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образует Счетную палату. Состав и порядок деятельности Счетной палаты определяется Федеральным Законом Российской Федерации. Сфера полномочий Счетной палаты контроль за федеральной собственностью и федеральными денежными средствами. Контролю подлежат все юридические лица в части, связанной с получением, перечислением и использованием ими средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, использованием федеральной собственности, а также наличием у них налоговых, таможенных и иных льгот, предоставленных федеральными органами.
Счетная палата обязана контролировать состояние государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, деятельность Центрального Банка России по обслуживанию государственного долга, эффективность использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством Российской Федерации, а также предоставление Россией средств в форме займов и на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.
Осуществляя контрольную деятельность, Счетная палата в праве проводить ревизии и тематические проверки, о результатах которых она информирует Совет Федерации и Государственную Думу. При выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.
В своей деятельности счетная палата взаимодействует с другими контрольными органами Российской Федерации. Контрольные органы президента и Правительства Российской Федерации, Федеральная служба контрразведки, контрольные органы субъектов Федерации, правоохранительные органы, Центральный банк, Государственная налоговая служба и иные органы обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты.
Счетная палата должна регулярно предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.
В ведение государственной Думы и Совета Федераций передан контрольно-бюджетный комитет. В его компетенцию входят помимо экспертно-аналитической работы по финансовым вопросам, связанным с доходами и расходованием бюджетных средств, проведение также финансового контроля за: исполнением федерального бюджета; соблюдением законности и повышением эффективности государственных средств, выдаваемых на финансирование бюджетных организаций, сферы материального производства, обороны; формированием доходов и расходов от внешнеэкономической деятельности; использованием внебюджетных фондов.
Контрольные функции в области финансов осуществляют также представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, что закреплено в их законодательстве в соответствии с федеральными актами, и органы местного самоуправления.
В целях эффективности президентского контроля в ведении Президента Российской Федерации создан специальный контрольный орган Контрольное управление Президента Российской Федерации (преобразованное из Контрольного управления Администрации Президента Российской Федерации).
Контрольное управление имеет территориальные подразделения. Все эти органы действуют как система обеспечения конституционных контрольных полномочий Президента Российской Федерации. Они осуществляют от имени и по поручению президента Российской Федерации контроль за исполнением федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации конституции Российской Федерации, указов и распоряжений Президента. Управление подчиняется непосредственно Президенту Российской Федерации в качестве структурного подразделения его Администрации. Основными функциями Контрольного управления являются:
- анализ деятельности специальных органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации;
- рассмотрение жалоб и обращений граждан, предприятий, учреждений.
Все они предполагают возможность проведения контроля, являющегося по своему содержанию финансовым.
Управление не наделено правом применение каких-либо санкций, однако оно в праве направлять предписания об устранения выявленных нарушений руководителям федеральных органов исполнительной власти, главам исполнительной власти субъектов Федерации. Эти предписания должны быть рассмотрены соответствующими органами и должностными лицами в течение 10 дней.
Органы исполнительной власти направляют контрольную деятельность подведомственных им органов государственного управления, в том числе финансовых, а также непосредственно сами осуществляют финансовый контроль.
В пределах своих полномочий Правительство Российской Федерации контролирует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет систематический контроль за исполнением Законов Российской Федерации и иных актов, регулирующих финансовые отношения, другими органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению их нарушения.
В полномочия Правительства Российской Федерации входит контроль за деятельностью в области финансов подведомственных ему министерств, государственных комитетов и других ,включая органы федеральной службы финансовой сферы. При этом Правительство российской Федерации вправе отменить акты указанных органов.
Направляя деятельность подведомственных ему органов по осуществлению финансового контроля, Правительство Российской Федерации принимает правовые акты (нормативные и индивидуальные), регулирующие порядок этой деятельности. Так, Правительством Российской Федерации утверждены Положение о Министерстве финансов Российской Федерации (Постановление от 19 августа 1994 года), Положение о федеральном казначействе Российской Федерации (Постановление от 27.08.93г.), о других службах, где закреплены функции по финансовому контролю.
Важнейшее место в системе финансового контроля занимает Министерство финансов Российской Федерации, которое не только разрабатывает финансовую политику страны, но и контролирует ее осуществление.
Прежде всего Минфин осуществляет финансовый контроль в процессе разработки федерального бюджета; контролирует поступление и расходование бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов; участвует в проведении валютного контроля; контролирует направление и использование государственных инвестиций.
Следует при этом отметить, что контрольные
полномочия Минфина Российской Федерации распространяются на финансовые средства только федерального уровня. В тех случаях, когда проверяется деятельность исполнительных органов власти субъектов Федерации, его контрольные функции не должны выходить за эти рамки. Такой подход обусловлен принципом самостоятельности бюджетного устройства в Российской Федерации.
Однако, принимая во внимание принятый в 1998г. Бюджетный кодекс, отметим, что на Минфин возложено осуществление финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов российской Федерации и местных бюджетов, если субъект Российской Федерации получает помощь в объеме свыше 50% расходов его консолидированного бюджета. Назначается ревизия и исполнение бюджета субъекта Федерации переходит под контроль Минфина и в случаях, когда субъект не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств.
Финансовый контроль осуществляют все структурные подразделения МФРФ соответственно их компетенции. Так, органы казначейства призваны осуществлять государственную бюджетную политику; управлять процессом исполнения федерального бюджета, осуществляя при этом жесткий контроль за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств. В связи с повышением роли налогов в доходах государства стало необходимо выделение органов налоговой службы в особую систему. Деятельность налоговой службы направлена на обеспечение единой системы контроля за соблюдением российского налогового законодательства, правомерности исчисления, полноты и своевременности внесения налогов в бюджет и внебюджетные фонды. Органы ГНС наделены широким кругом контрольных полномочий и прав по применению мер принудительного воздействия к нарушителям налогового законодательства. Одновременно, для обеспечения безопасности РФ и укрепления государственной дисциплины в области налогообложения были созданы федеральные органы налоговой полиции, которые включают в Федеральную службу налоговой полиции, территориальные и местные органы.
Функции органов Государственного страхового надзора также ограничены особой сферой страховой деятельностью. Они осуществляются в целях обеспечения соблюдения требований законодательства РФ о страховании, развития страховых услуг, защиты прав и интересов участников страховых отношений.
Перестройка банковской системы и возникновение коммерческих банков в значительной мере изменили функции банков (кредитных органов) в области финансового контроля. Особая роль в его осуществлении принадлежит Центральному Банку России. Он организует и контролирует денежно-кредитные отношения в стране, осуществляет надзор за деятельностью коммерческих банков. С этой целью создано специальное подразделение Департамент банковского надзора. При этом ЦБР вправе применить к банкам, нарушающим законодательство и установленные правила деятельности, принудительные меры воздействия в административном порядке. ЦБР осуществляет контроль за соблюдением законодательства о валютном регулировании.
Впервые в законодательном плане решен вопрос об обязательности ведомственного или внутреннего контроля. Главным распорядителем и распорядителем бюджетных средств вменено в обязанность осуществлять контроль за использованием этих средств.
Наряду со всеми перечисленными структурными подразделениями МФРФ существует специальное контрольное подразделение, предназначенное именно для проведения финансового контроля это Контрольно-ревизионное управление. С его территориальными органами на местах. Подробно порядок организации контрольной работы органов КРУ их функции и задачи мы рассмотрим в следующей главе.
1.4. Негосударственный контроль.
Отказ от административно-командных методов управления экономикой повысили роль тех видов финансового контроля, которые проводятся без участия государственных органов, но в соответствии с государственными законами и нормативными актами. К негосударственным видам финансового контроля относятся внутрихозяйственный и аудиторский контроль.
Внутрихозяйственный финансовый контроль проводится самим предприятием , его экономическими службами за финансово-хозяйственной деятельностью своего предприятия.
Новый вид финансового контроля , возникший в России в конце 80-х годов аудиторский. В становлении и развитии В России аудиторского финансового контроля нашел отражение опыт зарубежных стран, где такая форма контроля широко распространена.
Порядок проведения аудиторского финансового контроля урегулирован Указом Президента Российской Федерации Об аудиторской деятельности в Российской Федерации. Согласно этим актам аудиторская деятельность определяется как независимый вневедомственный финансовый контроль. Его могут проводить как отдельные физические лица, прошедшие государственную аттестацию, так и аудиторские фирмы (в том числе, иностранные), которые могут иметь любую организационно-правовую форму, предусмотренную Российским законодательством. После получения лицензии на право осуществления аудиторской деятельности они включаются в Государственный реестр аудиторов и аудиторских фирм. Организация государственного регулирования аудиторской деятельностью возложена на комиссию по аудиторской деятельности при Президенте Российской Федерации.
Все услуги аудиторских организаций платные. Как правило отношения аудитора и клиента оформляются договором с оплатой услуг по договорным ценам. Результат аудиторской проверки оформляется в виде заключения. Этот документ имеет юридическую силу для всех юридических и физических лиц, государственных и судебных органов.
Выделяют два вида: удита-внешний и внутрифирменный.
Внутрифирменный аудит осуществляется внутри фирм аудиторской службой, функционирующей, как на уровне центрального руководства фирмы, так и на уровне филиалов, дочерних компаний и т.п.
Внутрифирменный аудит направлен на повышение эффективности управленческого решения по совершенствованию финансовой и хозяйственной деятельности предприятия в целях максимизации рентабельности и прибыли. В его задачи входит проверка соблюдения принципов и правил бухгалтерского учета при подготовке ежегодной отчетности, проработка рекомендаций внешних аудиторов; консультирование руководства фирмы по всем вопросам финансовой стратегии предприятия; проверка своевременности, надежности и точности финансовой информации.
Внешний аудит выполняют специальные аудиторские фирмы по договору с государственными, налоговыми и другими органами, предприятиями, другими пользователями банками, иностранными партнерами, акционерами, страховыми обществами т.д. Основной их задачей является установление достоверности финансовой отчетности проверяемых объектов, а также разработка рекомендаций по устранению имеющихся недостатков в деятельности хозорганов, улучшению их финансово хозяйственной деятельности и коммерческих результатов.
Для достижения поставленных задач и целей аудиторские фирмы осуществляют: финансовые экспертизы; проверки и ревизии финансово хозяйственной деятельности и коммерческой деятельности предприятий и организаций;
контроль за правильностью определения доходов, подлежащих налогообложению; предотвращение их занижения и возможность избежания штрафных санкций.
В целом область аудиторских услуг весьма значительна. К ней можно отнести также постановку и организацию бухгалтерского учета; подготовку документов, необходимых при создании .. акционерных обществ, посредничество в заключении торговых сделок; и др.
Профессиональные услуги аудиторских фирм являются платными, это обеспечивает реализацию главного отличия института аудиторства от других форм организации финансового контроля, его полную, в том числе экономическую, независимость от государственных, ведомственных управленческих структур.
В нашей стране аудиторство, как принципиально новая форма организации финансового контроля, только начинает делать свои первые шаги.
В развитых странах независимое аудитоство является ведущей формой внешнего финансового контроля. Такая форма контроля получила широкое распространение, вплоть до создания международных аудиторских фирм. Международная ассоциация фирм дипломированных общественных бухгалтеров объединяет более 4,2 тыс. аудиторских фирм, функционирующих в 147 странах. При ООН создана Международная организация высших органов государственного финансового контроля.
Во многих государствах действуют транснациональные аудиторско-консультационные фирмы с представительством в других странах. Кроме того существуют малые аналогичные службы, а также структуры для оказания индивидуальных аудиторских услуг. Во многих фирмах существует внутренний аудит для осуществления самоконтроля за уровнем затрат, рентабельности, соблюдением оптимального режима экономии и высокого качества оказываемых услуг. Внутренний аудит используют и в транснациональных корпорациях.
Основная задача аудиторских служб состоит в контроле за соблюдением законодательства, регулирующего финансовую и хозяйственную деятельность предприятия, ведение бухгалтерского учета, составление отчетности и обеспечение государственных органов и собственников объективной информацией о финансовом положении. В условиях бизнеса никто в деловом мире не принимает всерьез предпринимателей, чьи отчетные данные не подтверждены аудиторскими заключениями.
2. Организация контрольной работы органов Контрольно-ревизионного Управления.
2.1. Правовая и законодательная основа, порядок взаимодействия с другими органами.
Оперативный финансовый контроль в рамках Министерства финансов Российской Федерации осуществляет Контрольно-ревизионное Управление.
В своей деятельности территориальные контрольно-ревизионные органы руководствуются Конституцией Российской Федерации, Федеральными конституционными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, приказами и инструкциями Министерства финансов Российской Федерации, нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного управления.
Документом, регламентирующим деятельность непосредственно органов КРУ является Положение о контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов Российской Федерации в субъекте Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.98г. 888. Согласно данного постановления органы КРУ подверглись реорганизации. На базе ранее действующих аппаратов главных контролеров-ревизоров МФРФ образованы территориальные конт рольно-ревизионные органы МФРФ.
Основной задачей деятельности управления является осуществление в пределах своей компетенции последующего государственного финансового контроля на территории соответствующего объекта Российской Федерации или региона Российской Федерации, что включает в себя:
- усиление контроля за целевым использованием средств федерального бюджета, выделяемых объектами Российской Федерации;
- осуществление контроля за целевым и рациональным использованием государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;
- проведение ревизий и проверок поступления и расходования средств федерального бюджета, использование внебюджетных средств, доходов от имущества (в том числе от ценных бумаг), находящихся в федеральной собственности;
- проведение документальных ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности организаций любых форм собственности по мотивированным постановлениям правоохранительных органов.
Контрольно-ревизионное Управление Министерства финансов России в субъектах Российской Федерации, помимо перечисленных задач, должны также проводить по обращениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления ревизии и финансовые проверки поступлений и расходования средств соответствующих бюджетов и доходов от имущества, находящихся в их собственности.
Органы КРУ в своей работе взаимодействуют с другими государственными органами: Контрольным управлением Президента Российской Федерации, Счетной палатой, органами федерального казначейства, правоохранительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и другими организациями.
Во всех самых последних нормативных документах направления деятельности в области осуществления контроля для нужд органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления получило современную правовую базу.
Законодательством также определены формы взаимодействия органов КРУ с правоохранительными органами в целях усиления эффективности контроля, что имеет особо важное значение в связи с ростом преступности в экономической сфере.
Сегодня в России объем теневой экономики составляет 45 % ВВП страны. Все активнее криминальные структуры протекают в легальную экономику и финансовую систему. Невиданный размах приняли преступления в сфере внешнеэкономической деятельности.
На приведенной ниже диаграмме можно проследить фактический рост экономической преступности в России с прогнозом до 2001 года. Ситуация покажется малоутешительной.
Рис. 2.1. Динамика роста экономической преступности в России 1
1 Е. Леонов, МВД дает прогноз от которого мороз, Экономика и жизнь 6
1999г. с. 32
Поэтому в настоящее время вопрос взаимодействия органов КРУ с правоохранительными органами является наиболее актуальным, поскольку вести борьбу с коррупцией, хищениями бюджетных средств силами только правоохранительных органов невозможно. Ни одно дело не может быть доведено до суда без тщательной финансовой проверки.
Рассматривая порядок организации контрольно-ревизионной работы органов КРУ обратимся к деятельности конкретного территориального органа на примере города Бузулука.
Отдел КРУ в городе Бузулука является обособленным структурным подразделением контрольно-ревизионного управления Министерства финансов Российской Федерации в Оренбургской области. В своей деятельности руководствуется постановлением Правительства Российской
Федерации от 06.08.98г. 888 и разработанным на его основании Положением об отделе КРУ МФРФ в городе Бузулуке, утвержденным руководителем КРУ МФРФ в Оренбургской области.
КРУ МФРФ в Оренбургской области
Отдел КРУ в
г. ОренбургеОтдел КРУ в
г. ОрскеОтдел КРУ в
г. БузулукеОтдел КРУ в
г. Бугуруслане
Рис. 2.2. Схема структурных подразделений КРУ МФРФ в Оренбургской
области.
Основной задачей деятельности отдела является осуществление последующего финансового контроля на территории г. Бузулука и близлежащих административно-территориальных образований Оренбургской области.
В соответствии с возложенной на него задачей выполняет следующие функции:
а) осуществление последующего контроля за использованием средств федерального бюджета ( на территории г. Бузулука находится 16 учреждений полностью финансируемых из федерального бюджета, в том числе 3 Государственных налоговых инспекций, отделение федерального казначейства, два финансовых отдела, 9 учебных заведений, а также другие учреждения и организации получающие средства, для реализации целевых программ федерального бюджета и целевые инвестиции);
б) проводит ревизии и проверки, поступления и расходования средств федерального бюджета, использования внебюджетных средств, доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности;
в) проводит документальные ревизии и проверки финансово- хозяйственной деятельности организаций всех форм собственности по мотивированным постановлениям правоохранительных органов;
г) на основании соглашения заключенного между КРУ МФРФ в Оренбургской области и Администрацией города Бузулука Оренбургской области, отдел осуществляет последующий финансовый контроль за поступлением и расходованием средств бюджета города Бузулука, внебюджетных средств и доходов от имущества, находящегося в его собственности.
Отдел КРУ МФРФ в г. Бузулуке
Контроль на территории
города Бузулука Административно- территориальные образования Оренбургской области
Учреждения, организации финансируемые за счет средств федерального бюджета
Государственные внебюджетные фонды
Организации любых форм собственности по постановлениям правоохранительных органов
Средства бюджета города Бузулука, внебюджетные фонды и доходы от имущества, находящегося в его собственностиРис. 2.3. Объекты финансового контроля осуществляемого органами КРУ МФРФ в г. Бузулуке.
Возглавляет отдел начальник, назначенный на должность и освобождаемый от должности в установленном порядке управлением.
Начальник отдела руководит деятельностью отдела и несет ответственность за выполнение возложенных на него задач и функций; представляет Управление в территориальных органах государственного управления Оренбургской области, органах местного самоуправления; организует учет рабочего времени работников отдела.
Начальник ОтделаЗаместитель начальника ОтделаГлавный контролер - ревизор ОтделаСтарший контролер ревизор ОтделаКонтролер ревизор ОтделаСпециалист I категорииМладший обслуживающий персонал
Рис. 2.4. Схема структурного состава Отдела КРУ МФРФ города Бузулука
Отдел не является юридическим лицом. Контроль за деятельностью Отдела осуществляется Управлением. Финансирование Отдела производится областным контрольно-ревизионным управлением.
В Бузулукском отделении федерального казначейства для отдела КРУ в городе Бузулуке открыто 2 лицевых счета: на финансирование по заработной плате и на финансирование текущих расходов учреждения. Следует отметить, что на данный момент очень остро стоит вопрос о недостаточности средств, а точнее их полное отсутствие, необходимые для обеспечения полноценной деятельности Отдела. В виду, того что аппарат главного контролера ревизора подвергся реорганизации, то остался практически без материально-технической базы. На сегодняшний день не поступило ни рубля на лицевой счет текущих расходов Отдела. Финансирование производится только по статье 110100 заработная плата и 110200 начисления на заработную плату. Не решен вопрос с транспортом и выплатой командировочных расходов. В связи с чем, в настоящее время, отдел не имеет возможности производить проверки в административно-территориальных образованиях Оренбургской области (как это предусмотрено положением об отделе КРУ МФРФ в г. Бузулуке) и осуществляет контроль объектов находящихся только на территории г. Бузулука.
Рассматривая порядок организации контрольной работы органов КРУ обратимся к результатам работы КРУ МФРФ в г. Бузулуке за 1996, 1997, 1998 годы:
Таблица 2.1.2
(деноминированных тыс. руб.)
Содержание1996г.1997г.1998г.Проведено ревизий и проверок281923Выявлено незаконных расходов677,7327,8213,8Недостач и хищений235,11,30,1Сумма возмещенного ущерба32,7188,3208,6
В том числе по федеральному бюджету:
Таблица 2.2.3
(деноминированных тыс. руб.)
Содержание1996г.1997г.1998г.Проведено ревизий и проверок569Выявлено незаконных расходов69,92,66,1Недостач и хищений1,70,50,1Сумма возмещенного ущерба16,12,26,1
За данный период времени производились проверки целевого и законного использования средств федерального бюджета, внебюджетных фондов, средств городского бюджета. Отделом также проводились проверки по заданию правоохранительных органов.
2, 3 Годовые отчеты КРУ МФРФ по г. Бузулуку о проделанной работе за 1996, 1997, 1998 годы.
В 1996 году отделом проведено 28 проверок , в том числе по средствам федерального бюджета 5. Общая сумма незаконных расходов составила 912,8 тыс. руб. в том числе по федеральному бюджету 71,6 тыс. руб.
В 1997 году проведено 19 проверок, сумма незаконных расходов составила 329,1 тыс. руб. в том числе по федеральному бюджету 3,1 тыс. руб.
В 1998 году проведено 23 проверки, сумма незаконных расходов составила 213,8 тыс. руб. в том числе по федеральному бюджету 6,2 тыс. руб.
При этом сумма возмещенного ущерба составила:
1996 году 32,7 тыс. руб.
1997 году 188,3 тыс. руб.
1998 году 208,6 тыс. руб.
из них по федеральному бюджету:
1996 году 16,1 тыс. руб.
1997 году 2,2 тыс. руб.
1998 году 6,1 тыс. руб.
Рис. 2.5. Соотношение сумм возмещенного ущерба к суммам незаконных расходов.
Возникает вопрос, почему же так низок процент возмещения ущербаТакое положение дел можно объяснить недостаточностью правовой основы Органов КРУ. На сегодняшний день единственной мерой к устранению выявленных нарушений и недостатков является доведение информации о выявленных нарушениях до руководства учреждений, а также в необходимых случаях до органов казначейства и правоохранительных органов. При этом органы КРУ не имеют право ни на бесспорное взыскание сумм нанесенного ущерба, ни на начисление штрафных санкций, ни на применение каких-либо других принудительных (карательных) мер. Таким образом, результат возмещения ущерба, за исключением случаев когда дело передается в следственные органы, зависит только от инициативы руководителя проверяемого учреждения. И единственное, что могут сделать органы КРУ в случае невыполнения предложений,
данных по результатам проверок, дать новые предложения.
Осуществляя проверки органы КРУ используют различные методы финансового контроля. Но одним из наиболее эффективных и чаще всего используемых является ревизия. Порядок ее проведения мы рассмотрим в следующем пункте.
2.2. Ревизия ассигнований и исполнения смет расходов учреждений, финансируемых за счет средств федерального бюджета.
Ревизия ассигнований и исполнения сметы расходов проводится с ведома руководителя учреждения, при котором создана централизованная бухгалтерия. Она включает в себя проверку обоснованности расчетов сметных назначений, исполнения смет и основных производственных показателей, использования средств по целевому назначению, обеспечения рационального использования средств, соблюдения финансовой дисциплины и правильности ведения бухгалтерского учета, и составление отчетности.
Проведению проверки должна предшествовать тщательная подготовка, изучение имеющихся плановых, отчетных данных и материалов, характеризующих исполнение сметы.
На основе изучения перечисленных данных разрабатывается программа ревизии, в которой определяется: за какой период проводится проверка, основные вопросы на которые следует сосредоточить внимание. (Приложение 1).
Перед тем как приступить к ревизии руководитель ревизионной бригады предъявляет полномочия главному бухгалтеру. После чего ревизор, выделенный для ревизии кассы, немедленно приступает к проверке наличия денежных средств и бланков строгой отчетности. Одновременно с ревизией кассы необходимо организовать инвентаризационную комиссию для проверки наличия основных средств, малоценных быстроизнашивающихся средств, материалов у материально- ответственных лиц.
Проверка наличия денежных средств в кассе производится в присутствии кассира и главного бухгалтера. При выявлении недостачи или излишек ревизор должен получить от кассира объяснения о причинах их возникновения.
Результаты ревизии кассы оформляются отдельно (промежуточным) актом, в котором указываются фактические остатки наличных денег и их остатки по данным учета на момент проверки, а также излишки или недостачи (Приложение 2).
Кассовые документы подвергаются сплошной проверке. При ревизии кассовых документов необходимо проверить соблюдается ли Положение о ведении кассовых операций:
- своевременность оформления кассовых операций;
- полностью и своевременно ли оприходованы в кассу деньги, полученные из банка, подтверждаются ли выписками банка суммы, сданные кассой в банк.
Подготовка к проведению ревизии
Планирование ревизииДокументальное ознакомление с деятельностью ревизуемого объектаСоставление программы проведения ревизииИзучение законодательных актов по ревизуемым вопросам
Проведение ревизии
Организационная работа на месте ревизииСистематизация и подготовка материалов ревизииДокументальная фактическая проверка
Систематизация материалов ревизииСоставление промежуточных актовСоставление разовых актовСоставление предложений к актамСоставление сводного акта
Реализация материалов ревизии
Мероприятия по устранению выявленных недостатков и нарушений Контроль за устранением недостатков и нарушений
Устранение недостатков в ходе ревизииИздание приказов, указанийПолучение информации об устранении нарушенийВыезд ревизора на место контроля
Обсуждение материалов ревизии в коллективе ревизуемого предприятия, в вышестоящих инстанцияхПередача материалов ревизии следственным органам Проверка устранения нарушений при проведении следующей ревизии
Рис.2.6. Схема последовательности ревизионного процесса.
Проверяя кассовые операции, ревизоры должны обращать внимание не только на формальную сторону, но и на существо этих операций, выявлять и устанавливать их законность и целесообразность.
Ревизия движения денежных средств проводится по каждому открытому счету в банке или отделении федерального казначейства. Проверка проводится по первичным документам, бухгалтерским записям и выпискам банка.
В процессе проверки необходимо выяснить сколько и какие счета открыты для данного учреждения. Соответствуют ли суммы по выпискам банка суммам указанным в приложенных к ним первичных документах. Не допускается ли неправильное отражение в бухгалтерском учете банковских операций. Каждая операция в выписке банка должна быть подтверждена соответствующими первичными документами (счета, платежные поручения, требования и другие). Необходимо обратить внимание на законность совершения операций. Не проводятся ли через текущие и лицевые счета операции, не соответствующие целевому назначению.
Проверка расходования подотчетных сумм производится по карточкам, оборотным ведомостям и авансовым отчетам. Все авансовые отчеты подвергаются с точки зрения законности произведенных расходов и достоверности приложенных к ним оправдательных документов. Необходимо установить, не значатся ли за отдельными работниками длительное время крупные суммы. Соблюдаются ли сроки своевременности возврата неиспользованных остатков и предоставления авансовых отчетов. Нет ли случаев выдачи новых авансов до полного расчета по ранее выданным авансам, незаконных выдач авансов и т. д..
Кроме того следует поверить соблюдается ли установленный законом порядок и нормы возмещения расходов на служебные командировки.
Проверка расходования фонда заработной платы и расчетов с рабочими и служащими начинается с ознакомления с утвержденной сметой, штатным расписанием, тарификационными списками, приказами, расчетно-платежными ведомостями и другими документами.
При этом необходимо установить:
- нет ли перерасхода ФЗП против сметных назначений;
- соблюдается ли предельная численность работников;
- правильно ли проведена тарификация медицинских работников, учителей.
При этом следует обратить внимание на правильность установленных доплат к окладам.
При проверке правильности учета фактически отработанного времени необходимо сопоставить табеля учета рабочего времени с графиком работы (медицинские учреждения).
Проверить правильность начисления доплат за замещение отсутствующих работников.
Установить не включаются ли в ведомости вымышленные лица, правильно ли производятся подсчеты в расчетно-платежных ведомостях.
Не допускается ли расходования ФОТ на цели не предусмотренные сметой.
При проведении комплексной проверки, налоговым инспектором ГНС проверяется правильность удержания из заработной платы налогов и своевременно ли вносятся удержанные суммы в бюджет.
Проверку состояния расчетов рекомендуется начать с анализа материалов инвентаризации расчетов. Инвентаризация расчетов заключается в выявлении по соответствующим документам остатков и тщательной проверке обоснованности сумм, числящихся на счетах. Необходимо также проверить реальность отдельных долгов путем сверки расчетов с организациями, за которыми числится значительная дебиторская и кредиторская задолженность. При проверке устанавливаются сроки возникновения задолженности по счетам дебиторов
и кредиторов, ее реальность и лиц, виновных в пропуске сроков исковой давности.
Результаты сверки расчетов с организациями оформляются актом встречной проверки (Приложение 3).
Изучая состояние расчетной дисциплины проверяющий должен обратить внимание на своевременность и правильность отражения в аналитическом и синтетическом учете операций по расчетам с дебиторами и кредиторами, так как дебиторская задолженность может быть зафиксирована на других синтетических счетах, в том числе нереальная к получению, по которой истекли сроки исковой давности.
Большого внимания требует также анализ расчетов с депонентами. Прежде всего нужно установить своевременно ли относят к депонентским суммам неполученные в установленные сроки заработанную плату и стипендии, а также суммы удержанные из заработанной платы по исполнительным листам и другим документам. Тщательно проверить выплату депонированных сумм рабочим и служащим.
В ходе проверки финансовой деятельности бюджетного учреждения необходимо тщательно проверить сохранность и правильность использования не только денежных, но и материальных ценностей: инвентаря, оборудования, материалов. Для этого необходимо выяснить проводится ли инвентаризация материальных ценностей в установленные сроки, когда была проведена последняя инвентаризация, выделены ли должностные лица ответственные за сохранность этих ценностей, правильно ли эти ценности списываются в расход.
Проверку фактических остатков материальных ценностей ревизор проводит в соответствии с действующей инструкцией по инвентаризацией, при участии инвентаризационной комиссии, назначаемой приказом руководителя проверяемого учреждения.
Проверка фактических остатков имущества и материальных ценностей должна быть проведена, по возможности, внезапно. Перед началом инвентаризации материально ответственное лицо дает расписку в том, что все документы, относящиеся к приходу или расходу ТМЦ, сданных в бухгалтерию и что никаких не оприходованных или несписанных в расход ТМЦ у них нет.
Результаты инвентаризации по каждому виду ТМЦ фиксируются в инвентаризационных описях, составляемых отдельно по местам нахождения или хранения ценностей, должностными лицами, ответственными за сохранность.(Приложение 4). Если установлены излишки или недостача, материально ответственное лицо представляет письменное объяснение.
При проверке сохранности ТМЦ важное место занимает проверка полноты их оприходования и правильность, и обоснованность списания в расход.
При проверке расхода продуктов питания следует обратить особое внимание на:
- правильность оформления меню-требований, своевременность сдачи их в централизованную бухгалтерию и отражения их в накопительных ведомостях;
- правильность списания продуктов по норме на одного человека;
- соответствие числа довольствующихся по детским, лечебным и другим учреждениям, показанного в меню-требованиях, с данными о посещаемости детей детских учреждений, сведениями о наличие больных в лечебных учреждениях и другие;
- действенность контроля со стороны бухгалтерии за расходованием средств на питание;
- правильность взимания платы за питание с работников детских и лечебных учреждений.
Проверка правильности списания материалов на ремонтные работы производится путем сопоставления количества списанных материалов с их потребностью по нормам на объемы выполненных работ.
Особое внимание при ревизии ТМЦ должно быть обращено на правильность оприходования, учета и списания в расход топлива, горючих и смазочных материалов.
При наличии расходов на капитальный и текущий ремонт зданий и сооружений необходимо проверить:
- обоснованность осуществления ремонтных работ, не допущено ли распыления средств на капитальный ремонт по большому количеству объектов, что удлиняет сроки проведения ремонта;
- имеются ли в наличии дефектные акты и соответствующая сметно-техническая документация, утвержденная в установленном порядке;
- правильность списания строительных материалов.
Необходимо выяснить не было ли фактов приписок фактически невыполненных работ. Полностью ли зачтена при расчетах с подрядчиком стоимость материалов, полученных от разборки старых конструкций, и предъявлены ли счета на оплату за переданные ему материалы, приобретенные за счет сметы учреждения. Не допускались ли случаи, когда материальные ценности, переданные подрядчикам для ремонтно-строительных работ, списывались на расходы по смете, вместо отнесения их стоимости на расчеты с подрядчиками.
Особенно тщательно следует проверить правильность расходования средств на капитальный ремонт, осуществляемый хозяйственным способом.
При необходимости, к проведению проверки могут быть привлечены специалисты узкого профиля. Например, для проведения контрольного обмера объема выполненных работ. Результат оформляется разовым актом (Приложение 5).
Основными задачами проверки состояния бухгалтерского учета и отчетности являются соблюдение действующих правил ведения бухгалтерского учета и состояния отчетности по исполнению смет расходов, применение наиболее рациональных форм и методов учета, выполнение действующих инструкций, положений, указаний о ведении учета и составлении периодической и годовой отчетности.
Ревизор должен выяснить, на сколько состояние учета в централизованной бухгалтерии обеспечивает контроль за правильностью расходования и сохранностью денежных средств, и материальных ценностей.
При проверке необходимо установить:
- наличие утвержденных в установленном порядке смет расходов и обоснованность внесения изменений в эти сметы;
- не возлагается ли на отдельных работников бухгалтерии, пользующихся правом первой подписи денежных документов, выполнение обязанностей кассира;
- наличие подлинных документов, своевременность и правильность составления, оформления документов и соответствие их установленным формам;
- составляются ли ежемесячно, а по основным средствам и МБП один раз в квартал, оборотные ведомости по счетам аналитического учета;
- правильно ли ведется учет материальных ценностей и оформляются ли документы по приемке и выдаче этих ценностей со склада, осуществляется ли контроль за поступлением и расходованием материальных ценностей;
- соответствуют ли итоговые данные аналитического учета остаткам по счетам синтетического учета.
При проверке в централизованной бухгалтерии отчетной дисциплины надо убедиться в следующем:
- своевременно ли составляются и предоставляются месячные, квартальные и годовые отчеты;
- реальны ли данные отчетов, нет ли случаев представления заведомо неправильных отчетных данных (несоответствующих данным аналитического учета) или серьезных нарушений установленных форм отчетности;
- правильно ли отражены в балансе сведения об остатках сумм по счетам дебиторов и кредиторов;
- приняты ли меры к устранению недостатков, отмеченных вышестоящим распорядителем кредитов по отчетам.
При наличие доходов от внебюджетной деятельности, оказания платных услуг, проводится проверка законности образования внебюджетных средств и их расходования.
Результаты проверки оформляются
актом. Записи в акте излагаются на основе проверенных данных и фактов, вытекающих из имеющихся документов, материалов встречных проверок, инвентаризаций, промежуточных актов и справок, и других документальных данных.
В акте следует указать, какие вопросы подвергнуты сплошной проверке и какие частичной. При изложении в акте выявленных ревизией фактов нарушений необходимо указать фамилии, должности виновных лиц, а также наименования закона, постановления или инструкции, которые нарушены. В необходимых случаях записи в акте должны быть подкреплены копиями документов или выписками из них.
Акт подписывается руководителем ревизионной группы, руководителем и главным бухгалтером учреждения (Приложение 6).
При наличие возражений или объяснений по акту руководитель учреждения и главный бухгалтер обязаны подписать акт, но одновременно сделать об этом оговорку перед своей подписью.
После ознакомления с актом ревизии и со всеми прилагающимися к нему материалами руководитель проверяемого учреждения, не позднее чем в двухнедельный срок с момента подписания акта должен вынести необходимое решение по устранению вскрытых нарушений(Приложение 7).
При выявлении серьезных нарушений государственной, финансовой дисциплины или злоупотреблений материалы проверок передаются правоохранительным органам.
Контроль за реализацией материалов ревизии осуществляется путем получения от ревизуемого объекта информации об устранении выявленных нарушений. (Приложение 8).
2.3 Контроль за бюджетными средствами, классификация нецелевого использования средств.
Бюджетным Кодексом установлен принцип адресностии целевого использования бюджетных средств. Это означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению этого принципа, являются нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации.
Под использованием не по назначению (нецелевым использованием) средств, выделенных из федерального бюджета, следует понимать такое их использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении, или приводит к этим результатам, но сопровождается действиями или событиями, неправомерность которых закрепляется в правовых актах, заключаемых договорах или решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых из федерального бюджета средств. 4
Выделяют следующие виды нецелевого использования:
- размещение бюджетных средств на банковских депозитных счетах, приобретение различных активов (валюты, ценных бумаг, иного имущества) с целью получения дополнительных доходов;
- осуществление взносов в уставной капитал другого юридического лица,
4 Письмо МФРФ от 16. 04.96 г. 3-А 2-02 О нецелевом использовании средств, выдел
- осуществление взносов в уставной капитал другого юридического лица,
оказание финансовой поддержки коммерческим структурам;
- расходование средств при отсутствии оправдательных документов
(первичных документов на приобретение ТМЦ, документов на расходование
средств, отсутствие авансовых отчетов и т.д.);
- недостача материальных ценностей, приобретенных за счет средств федерального бюджета;
- расходование средств сверх норм, установленных Министерством финансов Российской Федерации (норм возмещения командировочных расходов, нормы списания материалов и т.д.).
В учреждениях, на предприятиях, в организациях, финансируемых за счет средств федерального бюджета, нецелевым использованием является:
а) использование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов;
б) расходование средств не по коду экономической классификации, по которому было произведено финансирование.
Согласно п. 12 Положения о федеральном казначействе,утвержденного постановлением Совета Министров Правительства Российской Федерации от 27.07.93 г. 864, органам федерального казначейства представлено право выдавать обязательные для исполнения предписания о взыскании с предприятий, учреждений, организаций в бесспорном порядке средств, выделяемых из федерального бюджета, используемых не по целевому назначению, с наложением на предприятия, учреждения и организации, допустившие такие нарушения, штрафа в размере действующей учетной ставки Центрального Банка Российской Федерации.
В современных условиях, нехватки средств на местах, вопрос о нецелевом использовании бюджетных средств стоит очень остро. Сложившееся положение толкает руководителей администраций, предприятий на финансовые нарушения, ради решения насущных ежедневных проблем.
Так, по итогам проверок КРУ только за первое полугодие 1997 г. было установлено: свыше 500 млрд. рублей израсходовано не по целевому назначению.
Например, проверкой расходования средств федерального бюджета, выделенных целевым назначением в 1995 г. предприятиям легкой и текстильной промышленности для сезонной закупки сырья и материалов, установлено нецелевое использование средств на 15,2 млрд. рублей. Из 437 млрд. рублей ссуд, подлежащих возврату с учетом процентов, проверенные предприятия вернули государству лишь 122 млрд. рублей.
В Калининградской области органами исполнительной власти использовано не по целевому назначению 80,9 млрд. рублей. Средства, предназначенные для компенсаций потерь участникам внешнеэкономической деятельности, были потрачены на покупку топлива для жилищно-коммунальных предприятий. 5
Другой пример: администрация Мурманской области из средств, выделенных на жилищные субсидии гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера 34,5 млрд. рублей использовало на финансирование текущих расходов областного бюджета (дотации и ссуды городам и районам, ежемесячные пособия на детей, заработанная плата работникам учреждений и организаций финансируемых из городского бюджета.
Однако, не все нарушения так безобидны. При проверке Государственной налоговой инспекцией Ханты Мансийска установлено, что из централизованного фонда социального развития, средства которого должны были пойти на капитальное строительство, выделены заместителю начальника инспекции как беспроцентная ссуда в размере 300 млн. на 25 лет без заключения договора и при отсутствии поручительства, гарантирующего ее возврат. 6
5, 6 Ю. Данилевский, И растаскивают бюджет по сусекам Экономика и жизнь 34
1997 г., с. 30
По поручению Правительства в 1997 г. был проанализирован характер использования средств государственной поддержки, в том числе займа Международного банка реконструкции и развития, выделенных организациями угольной промышленности. Оказалось, что в 15 из 24 проверенных регионах ушли не по целевому назначению 299,3 млрд. рублей. 7
По всем материалам проверок приняты конкретные меры к устранению выявленных нарушений. О результатах наиболее важных проверок доложено Правительству Российской Федерации.
Рассматривая необходимость и значение финансового контроля на современном этапе, важно отметить проблемы, стоящие как перед системой финансового контроля в целом, так и органами КРУ
в частности.
7 Ю. Данилевский, И растаскивают бюджет по сусекам, Экономика и жизнь 34,
1997г., с. 30.
3. Совершенствование государственного финансового контроля в России.
3.1. Проблемы современной системы финансового контроля.
На сегодняшний день существует целый ряд проблем, касающихся государственного финансового контроля.
Наиболее остро стоит вопрос о законодательном регулировании государственного финансового контроля. Главное здесь состоит в том, что государство использует и управляет значительно большими средствами нежели те, что мобилизуются в его бюджете. Поэтому оно должно иметь правовую базу и соответствующий механизм обеспечения целевого и эффективного использования всех принадлежащих ему средств и контроля за тем, как это делается.
Для создания полноценной, отвечающей совершенным реалиям правовой базы финансового контроля требуется законодательное определение понятия государственный финансовый контроль. Такое определение пока не дано.
Незавершенность в вопросах формирования правовой базы государственного финансового контроля и отсутствия его определения привели к тому, что на данный момент усилия контролирующих органов направлены на осуществление контроля, в основном, в своих ведомственных интересах. Так, например, у Счетной палаты своя контрольная компетенция, у Центрального Банка своя, у Госналогслужбы своя. А на практике получается, что фактически бесконтрольна со стороны государства вся банковская система страны, начиная с Центрального Банка России. А также федеральные органы как счетная палата, казначейство, служба валютного служба валютного и экспертного контроля, комиссия по ценным бумагам никак не координируют свои контрольные функции. В свою очередь Госналогслужба России, в соответствии с законодательством, считает своей основной задачей контроль за уплатой налогов, сбор налогов получается не в их компетенции. Каждый стоит на границах своей деятельности. Если возникает вопрос, требующий объединения усилий, начинаются бюрократические согласования, увязки, перекладывание ответственности, время уходит, нарушения либо остаются, либо наоборот немедленно устраняются, если речь идет об ответственности. Затрагивая вопрос о взаимодействии органов контроля, нельзя не отметить еще один момент. Структура финансового контроля Российской Федерации отличается весьма значительным количеством компетентных органов. Их задачи и функции в области формирования и использования бюджетно-финансовых ресурсов очень часто переплетены, характеризуются элементами дублирования параллелизма