Администрация города Самара
Самарский муниципальный институт управления
Кафедра теории и истории управления
Полномочный представитель Президента Российской Федерации
Курсовая работа по дисциплине
Система государственного
управления
студентки гр. 132
очной формы обучения
Жарёновой М.А.
Научный руководитель
Саваровская Е.Ю.
Самара
2001
План
Введение 3
I Полномочный представитель Президента Российской Федерации :
1. Опыт исторической реминисценции .. 5
2. Правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации .14
3. Оценка статуса и перспектив развития нового института 19
4.Проект разделения на федеральные округа 1995 года .24
5. Опыт Франции в формировании института государственного присутствия на местах . 26
Заключение .. 27
Список использованной литературы . 30
Введение
Издание Президентом Российской Федерации Указа О полномочном представителе в федеральном округе от 13 мая 2000 и целый ряд других президентских инициатив положили начало реформе государственной управления с целью укрепления в стране вертикали исполнительной власти.
Президент Российской Федерации В.В.Путин в своём ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 года говорил: Мы убедились: нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы. Власть обязана опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную вертикаль.
Мы создали "острова" и отдельные "островки" власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти. Мы с вами очень много и часто говорили об этом. Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия. А за их часто взаимоуничтожающей схваткой наблюдают те, кому выгодны беспорядок и произвол, кто использует отсутствие эффективного государства в собственных целях. И некоторые хотели бы сохранить такое положение на будущее.
Вакуум власти привел к перехвату государственных функций частными корпорациями и кланами. Они обросли собственными теневыми группами, группами влияния, сомнительными службами безопасности, использующими незаконные способы получения информации.
Между тем государственные функции и государственные институты тем и отличаются от предпринимательских, что не должны быть куплены или проданы, приватизированы или переданы в пользование, в лизинг. На государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон. Иначе государство открывает дорогу коррупции. И может наступить момент, когда оно просто переродится, перестанет быть демократическим.
Мотором нашей политики должны стать инициативные и ответственные федеральные органы исполнительной власти. В основе их полномочий - конституционный долг обеспечить прочность исполнительной вертикали, общегосударственный мандат доверия, полученный в результате демократических выборов Президента, единая стратегия внутренней и внешней политики.1.
Вертикаль исполнительной власти это группа установленных законом на принципах иерархии по прямой линии государственных должностей, которые предоставляют возможность занимающим их лицам осуществлять руководство и контроль на подчинённой территории, имеющей государственные и/или административно-территориальные границы.
Вертикаль исполнительной власти эффективно работает, если управленческие решения в форме законов, подзаконных нормативных и индивидуальных актов воспринимаются нижестоящими органами управления как обязательные для исполнения и как основа для предписаний, адресуемых следующим низовым управленческим звеньям.1
Ни одно государство не может успешно функционировать без устойчивой исполнительной вертикали. Отношения между центром и органами власти регионов базируются на началах власти подчинения по вертикали, являются неотъемлемым признаком государства в любом обществе.
Особое место в этих отношениях принадлежит звену, которое является связующим в опорной для вертикали исполнительной власти конструкции - полномочному представителю Президента Российской Федерации, так как этот институт напрямую связывает регионы с Президентом Российской Федерации.
Актуальность данной темы, на мой взгляд, не вызывает сомнения, так как введение полномочных представителей Президента в федеральных округах является первым шагом по укреплению российского федерализма, а поэтому модернизация государственного устройства и управления касается каждого гражданина российского общества.
Таким образом, целью моей курсовой работы является исследование нового реформированного института полномочных представителей в федеральных округах.
Задачами моей работы являются:
1. Рассмотрение институтов-аналогов института полномочных представителей, существовавших в России
2. Исследование проектов, предвосхищавших деление Федерации на округа.
3. Изучение правового статуса полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе.
4. Оценка перспектив развития данного института
Главной проблемой при разработке данной курсовой работы был недостаток литературы по затронутой теме. Список использованной литературы состоит из журнальных и газетных статей, а также из нормативного материала. Естественно, монографических работ на данную тему не существует в виду относительной молодости института полномочных представителей Президента Российской Федерации.
I.Полномочный представитель Президента Российской Федерации:
1. Опыт исторической реминисценции
Итак, одним из первых наших шагов по укреплению федерализма стало создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России. Полномочных представителей Президента в семи федеральных округах с подачи средств массовой информации стало принято называть "генерал-губернаторами", или "наместниками", а сами округа, соответственно, "генерал-губернаторствами". Есть ли основание для такой отсылки к практике одного из политических институтов Российской империи, оправдано ли соотнесение политического опыта XVIII и частично XIX в. с реалиями нынешнего номинально демократического федеративного государстваДля ответа на такие вопросы вспомним, когда и при каких обстоятельствах в России появились генерал-губернаторы и чем они отличались от просто губернаторов. Вначале несколько слов о предыстории этого института. Система местного управления на Руси в допетровскую эпоху была довольно сложной и запутанной. Для осуществления власти на местах центр использовал неодинаковые способы и принципы властвования. Вплоть до Ивана III присоединяемые уделы, вливаясь в состав Великого княжества Московского, сохраняли свою целостность, однако при нем они начинают дробиться и постепенно исчезают. Административно-территориальное деление и местное управление основывались на следующих
критериях: экономическом и демографическом потенциале региона; военном значении территории; историческом наследии (принадлежности региона к определенному княжеству). Для контроля центра над регионами создается институт "кормленщиков" наместников и волостелей. Они вместе со своим аппаратом жили за счет средств, собираемых с подчиненной им территории, осуществляя там хозяйственно-административную, фискальную и судебную ("губную") деятельность. В ходе губной и земской реформы Ивана IV кормления в некоторых местах были заменены выборным самоуправлением, однако из-за непоследовательности проведения преобразований институт кормления продолжал сохраняться на большей части Московского царства. На пограничных территориях была введена должность воеводы, который выполнял в уезде военные, хозяйственно-административные, фискальные и судебные функции. Основным результатом преобразований Ивана IV в системе местной власти стало создание унифицированного аппарата управления на всей территории государства. После Смуты, при царе Михаиле Федоровиче, воеводство получает повсеместное распространение. Это было связано как с необходимостью большей централизации государства для выхода из кризиса, так и с попытками выработать более эффективный и оперативный механизм местного управления. Построение централизованного государства в России XVII в. характеризовалось тем, что проводилось не по пути "ведомственного подчинения местных 4 органов центральному управлению, а как соединение в одном лице или учреждении разнородных предметов, соприкасающихся в жизни". При Михаиле Федоровиче появляется деление территорий исключительно по военному признаку, создаются так называемые разряды (по своим административным и функциональным характеристикам напоминающие современные военные округа). Именно границы разрядов позднее легли в основу проведенного Петром 1 губернского деления. В XVII в. административно-территориальное деление осуществляется на основании экономического и демографического потенциалов, степени освоенности территорий, а также военной целесообразности. Однако деление еще не было унифицированным: на особом, фактически автономном положении в Московском царстве находилась Малороссия, что было обусловлено солидными внутренними ресурсами этого региона и его достаточно поздним (по сравнению с другими территориями) вхождением в состав Российского государства. Императорский ("петербургский") период в истории исследуемой нами проблемы начинается с проведения Петром 1 губернской реформы. Создание губернской системы, пришедшей на смену делению на отличавшиеся по типу управления "чети" и "разряды" XVII в., имело целью прежде всего обеспечение значительно возросших при новом царствовании нужд армии. Поэтому главами новых областных единиц, которые должны были осуществлять одновременно фискальные, хозяйственные и судебные функции, Петр обычно назначал своих адмиралов или генералов. Губернии выделялись на основании экономического потенциала территорий, поскольку каждая из них обязана была нести не только налоговое бремя (довольно тяжелое), но и расходы по содержанию расквартированных в ней полков. Губернатор должен был осуществлять одновременно фискальные, экономические, хозяйственные и судебные функции. В 1719 г. проводится деление губерний на провинции: "Во главе провинций поставлены были воеводы, на которых возложены были дела финансовые, полицейские и народнохозяйственные. По этим делам воеводы сносились с центральными учреждениями помимо губернаторов". Из восьми образованных Петром 1 в 1708 г. губерний всего две Ингерманландская (с 1710 г. Санкт-Петербургская) и Азовская возглавлялись генерал-губернаторами. Исключительность этих территорий была обусловлена тем, что они находились на особом, с военной точки зрения, положении, находясь вблизи границ враждебных держав: Швеции и Турции. Однако фактор военной необходимости не стал единственной причиной введения генерал-губернаторского правления в том или ином регионе. Так, при императрице Анне Иоанновне генерал-губернаторство было установлено в Московской губернии, хотя она и находилась далеко от границ государства ввиду значения Первопрестольной как второй столицы империи. Следовательно, учреждение поста генерал-губернатора было связано не только с пограничным положением или военной уязвимостью той или иной территории, но и с исключительностью ее статуса. Первоначально функции и объем полномочий губернаторов и генерал-губернаторов почти ничем не отличались. Все "местные начальники" обладали одновременно административной и судебной властью в губернии, на "своей" территории в отличие от прежней (допетровской) системы, когда управление на местах, кроме трех южных военных округов, "разрядов", осуществлялось из Москвы.
Преодоление в ходе петровских преобразований разрыва между центром и управляемыми территориями породило новую проблему утрату надлежащего контроля над действиями местных властей. Его призваны были взять на себя прокуроры, подчинявшиеся главе Сената, генерал-прокурору. Их деятельность по гласному надзору за действиями должностных лиц с правом обжаловать их решения в вышестоящих инстанциях была достаточно эффективной. Однако прокуроры и в этом заключалась их принципиальная слабость не могли самостоятельно приостанавливать решения губернаторов, даже если они были противоправными. Полномочия прокуроров носили исключительно правоохранительный, но не политический характер. Они следили за законностью деятельности должностных лиц на местах, но не за соответствием их действий конкретным целям и задачам верховной власти. Выполнение последних функций, согласно "Учреждения для управления губерниями" 1775 г. Екатерины II, должны были взять на себя генерал-губернаторы. Одним из важнейших результатов петровской губернской реформы можно считать образование целостного унифицированного имперского пространства с единой централизованной и бюрократизированной системой местного управления. Однако бюрократическая система, созданная Петром 1 и его преемниками, была неспособна быстро реагировать на изменения экономических и политических приоритетов власти. Губернаторы были чересчур замкнуты на местных проблемах, чтобы стать оперативными проводниками верховной воли и отстаивать общегосударственные интересы. Поглощенный текущими делами своей местности губернатор не мог соотнести ситуацию в ней с положением во всем государстве. Поэтому он был не в состоянии упреждать события, угрожающие внутреннему благополучию и безопасности империи. Обеспокоенность центральной власти состоянием управления на местах усилилась после восстания Пугачева, предотвратить и подавить которое самостоятельно губернаторы оказались не в силах. Поэтому при Екатерине II была проведена очередная крупная реформа территориального управления. В 1775 г. было издано "Учреждение для управления губерниями". Согласно этому документу, провинции были ликвидированы, а большинство губерний разукрупнены. В основу деления был положен демографический критерий, а именно: определенная плотность населения,
необходимая для успешной фискальной политики в регионе. В каждой губернии, по замыслу императрицы, должна быть примерно одинаковая численность населения. В 1781 г. количество губерний увеличилось примерно вдвое, причем наместничества стали включать в себя, как правило, две-три губернии. К концу царствования Екатерины II в России насчитывалось 50 губерний с населением 300-400 тыс. человек в каждой. Это значительно облегчало местной администрации выполнение возложенных на нее задач. Основной фигурой местной администрации стал губернатор (до этого большинство губернаторских функций исполняли воеводы, управлявшие провинциями). Но теперь над ним был поставлен генерал-губернатор, или наместник. Эта должность была учреждена с целью координации системы управления, обеспечения эффективного взаимодействия гражданских и военных властей, а также установления контроля над ними. Таким образом, помимо административного надзора за учреждениями и сословиями, осуществляемого губернаторами и независимыми от них прокурорами, институционально оформлялся еще и политический надзор, призванный направлять деятельность местной администрации в русло, обозначенное центральной государственной властью. Согласно Учреждению 1775 г., генерал-губернатор "является, прежде всего, органом надзора за административною (отчасти и судебною) жизнью губернии". Одним из главных результатов реформы 1775 г. стало создание в губерниях независимой от администрации судебной системы. Однако местная власть и в XVIII в. пыталась тем или иным способом вмешиваться в деятельность судебных органов. Поэтому одна из важнейших функций генерал-губернатора наблюдение за правильным функционированием административной и судебной систем в губерниях. Таким образом, ст. 81 Учреждения возлагала на него обязанности "попечения об исполнении законов", а не непосредственное административное руководство. Но уже в ходе самой реформы определились и другие задачи генерал-губернаторов. В отличие от прокурора Сената, они обладали всей полнотой власти для того, чтобы самостоятельно отменять распоряжения губернаторов, имели право возбуждать преследования и утверждать приговоры по уголовным делам. Генерал-губернаторы были главнокомандующими на своей территории на то время, когда там отсутствовал монарх, и руководили полицией. Также они имели право вводить на подвластной им территории чрезвычайные меры, обращаться непосредственно к императору с докладом. Конечно, генерал-губернатор на практике исполнял и функции административного управления наместничеством, вторгаясь в сферу деятельности губернаторов. Кроме того, наместник был председателем губернского собрания, и в этом качестве он уже непосредственно входил в административную власть. Реформа 1775 г. фактически устанавливала режим чрезвычайного правления на всей территории Империи. Режим этот, кстати, очень соответствовал общему характеру правления Екатерины II. Как отмечал Карамзин в "Записке о древней и новой России", императрица предпочитала опираться не на абстрактные правила или некие совершенные учреждения, а на способных, честолюбивых и преданных лично ей помощников, которым предоставлялся большой простор для действий. Так, генерал-губернаторами становились люди, пользовавшиеся безграничным доверием императрицы: например, князь Григорий Потемкин-Таврический или граф Петр Румянцев-Задунайский. Действия генерал-губернаторов, выбранных самой императрицей, не были ограничены законом. По мнению исследователя местной власти в России А.Д.Градовского, "такая система едва ли могла послужить к укреплению государственного единства. Проведенная во всей строгости и последовательности, она скорее могла удалить страну от необходимой государственной централизации и привести к системе разрозненных сатрапий и многим замешательствам". Градовский полагал, что пороки генерал-губернаторской системы не проявились в царствование Екатерины II исключительно благодаря выбору государыней в качестве наместников действительно способных и талантливых людей. По его мнению, сам по себе этот механизм управления был далеко не совершенен. Во-первых, он не устранял опасности развития центробежных тенденций.
По его мнению, "государственное единство и политическая централизация достигаются вовсе не тем, что во главе областей становятся лица, облеченные чрезмерной властью. Государственное единство зависит от совокупного действия системы однообразных установлений, действующих на твердом основании общих законов".
История губернских учреждений России не знает примеров открытого неповиновения местных властей императору, тем не менее, угрозы децентрализации и даже распада государства в случае временного ослабления центра были вполне реальными. Обладая рычагами управления армией и органами правопорядка, генерал-губернаторы могли чувствовать себя полновластными государями на подчиненной им территории. Во-вторых, этот институт был неустойчив еще и в силу того обстоятельства, что новый император, естественно, должен был опасаться "доставшихся ему в наследство" от предшественника всевластных наместников, которые не были обязаны ему своими прерогативами и, соответственно, были свободны от многих неформальных обязательств. Именно поэтому Павел 1, критически оценивавший многие нововведения своей матери, став императором, пересмотрел в т.ч. губернскую реформу 1775 г. и ликвидировал в 1797 г. генерал-губернаторства в большинстве центрально-русских областей.
Однако у генерал-губернаторской модели управления было и важное преимущество, не отмеченное историками XIX в. Она позволяла преодолевать вредные следствия узко бюрократического характера петровской государственной системы, ее ригидности по отношению к непрерывно меняющимся приоритетам и потребностям времени при отсутствии в стране иных политических субъектов, кроме верховной власти. Но задуманная с такой целью реформа сразу же начала "пробуксовывать", столкнувшись с мощным сопротивлением чиновничества. В России начала XIX в. произошла своеобразная бюрократическая революция, в ходе которой "проводники государевой воли" оказались вытеснены из обычной системы управления, сохранившись в качестве института лишь в отдельных, исключительных случаях. Проще говоря, чиновники "одолели" комиссаров, частично забрав себе их функции и передоверив их новому начальству в лице министра внутренних дел. В период царствования Александра 1 вопрос о генерал-губернаторстве был вновь поднят. В 1816 г. был составлен проект создания 12 наместничеств, каждое из которых включало бы в себя 3 - 5 губерний. В порядке эксперимента в 1819 г. было образовано генерал-губернаторство, охватывавшее пять губерний: Рязанскую, Тульскую, Орловскую, Воронежскую и Тамбовскую. Наместником туда был поставлен генерал-адъютант А.Д.Балашов, впоследствии активный защитник рассматриваемого нами института. Однако в 1826 г. опыт создания этого наместничества был признан неудачным. Одной из причин неудачи стала несогласованность генерал-губернаторской системы с учрежденной в 1802 г. структурой министерств, разделившей всю
сферу управления по отраслевому признаку. По характеристике министра финансов графа Е.Ф.Канкрина, министерский и генерал-губернаторский надзор различались по своему типу как линеарный и островной (или федеративный). Последний распространялся на все отрасли управления на определенной территории, как бы защищая их от непосредственного вмешательства власти в лице министров. В реальности генерал-губернатор обладал более широкими полномочиями, чем министр, чьи предписания, равно как и указы Сената, он мог приостанавливать. Поддержавший проект создания наместничеств М.М.Сперанский формулировал различие между этими двумя позициями в системе власти так: "Генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте, и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату. Таким образом, министерское управление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела распределяются по предметам, другой местный, в коем все дела распределяются по округам". Закономерно, что воплотившая в себе дух екатерининского царствования с установкой на людей, а не на учреждения, генерал-губернаторская система встретила резкое противодействие новой бюрократии, возникшей во многом именно благодаря усилиям Сперанского. Основным противником реанимации генерал-губернаторств в прежнем виде стал министр финансов Д.А.Гурьев. Он предложил ограничить функции наместников, лишив их возможности контролировать действия как высшей, так и нижестоящей администрации, т.е. оставить за ними лишь надзор за местными властями. По проекту Гурьева, генерал-губернатор должен был отвечать, "не попустил ли он в молчании и в невзыскании неправильного распорядка или исполнения". Кстати, гурьевский вариант генерал-губернаторств более всего напоминает нынешний институт представителей Президента в федеральных округах, ибо последние, в отличие от генерал-губернаторов царской России, не могут по своему почину отменять распоряжения местных властей.
При Александре I произошло некоторое изменение институционального статуса генерал-губернаторов: софизм о пресловутом отделении власти управления от власти надзора отошел в прошлое, и генерал-губернаторы стали открыто называться полномочными правителями. Но почти на протяжении всего XIX в. правовой статус генерал-губернаторов оставался неопределенным, что способствовало возникновению конфликтов внутри государственного аппарата. В начале 1820-х годов законодательно оформить положение генерал- губернаторов попытался Балашов. Некоторую помощь в этом ему стал оказывать возвращенный в столицу в 1821 г. Сперанский. Балашов посчитал, что генерал-губернаторы должны быть промежуточным властным звеном между министрами и губернаторами. Однако введение средней ступени в пирамиду государственного аппарата противоречило извечному стремлению почти всех российских правителей устранять средостение между верховной властью и властью на местах. В предложенном Балашовым варианте генерал-губернаторства становились лишним звеном в бюрократической цепочке, делающим всю систему еще менее проницаемой для контроля. Поэтому в 1837 г. было решено упразднить генерал-губернаторский пост для областей центральной России (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) и оставить его как орган чрезвычайной политической власти в тех районах, интеграция которых в Российскую империю по каким-либо причинам была неполной, или в тех, где возникала угроза безопасности государству, а для ее устранения требовались дополнительные средства бюрократического контроля. Для остальных губерний признавался достаточным политический надзор со стороны губернаторов и их нового начальства министерства внутренних дел. Градовский указывал на имманентное противоречие целей и характера их деятельности. Стремясь к унификации, они в то же время воспринимали находящуюся под своим контролем территорию как выведенную из единой системы управления. Обладая более широкими, чем у губернатора, полномочиями, генерал-губернаторы, конечно, подспудно желали сохранить и укрепить свой исключительный статус, поддерживая тем самым режим чрезвычайного положения на неопределенное время. По остроумному замечанию Градовского, "генерал-губернатор, каков бы ни был его образ мыслей, как бы он ни был свободен от предрассудков, предан России и государю, едет во вверенный ему край с предвзятою идеей, от которой он ни в каком случае не может освободиться. Эта предвзятая идея состоит в том, что край этот есть нечто особое от остального государства".
Действительно, институт генерал-губернаторства мог служить сохранению контроля Империи над ее лимесами, но не установлению единообразия территорий в рамках централизованного государства. Во второй половине XIX начале XX вв. институт генерал-губернаторов довольно эффективно функционировал на всех окраинах Российской империи: на Дальнем Востоке, в Туркестане, на Кавказе, в Северо-Западном крае, в Великом княжестве Финляндском. Александр II проводит очередные преобразования генерал-губернаторской системы. При подготовке крестьянской реформы в 1858 1859 гг. он хотел ввести институт генерал- губернаторов на всей территории России, предоставив им максимально широкие полномочия. Проведение крупнейших в истории петербургской России социальных преобразований требовало не только, как принято говорить сегодня, укрепления вертикали власти. Необходимо было наладить механизм государственного надзора над областями страны, который позволил бы своевременно решать нестандартные, нетривиальные задачи и следить за тем, чтобы выполнялись они в строгом соответствии с приоритетами цен тральной власти.
Однако реализации этих планов помешало сопротивление со стороны министерства внутренних дел, глава которого П.А.Валуев полагал, что генерал-губернаторы вносят только беспорядок в губернское управление и способствуют децентрализации государства. Вся вторая половина XIX в. проходит в контексте борьбы МВД и генерал-губернаторов. Министры внутренних дел П.А.Валуев, Д.А.Толстой, Д.С.Сипягин, несмотря на расхождения друг с другом по многим вопросам, были едины в одном все губернское управление должно контролироваться именно их ведомством, тогда как генерал-губернаторы с их не до конца определенным статусом препятствуют нормальной работе гражданской администрации. С середины XIX в. число генерал-губернаторств тает на глазах. Так, в 1856 г. были упразднены Харьковское и Витебское, в 1866 Петербургское, в 1874 Новороссийское и Бессарабское, в 1876 Прибалтийское, в 1881 г. Оренбургское и Западно-Сибирское генерал-губернаторства. В то же время создавались и новые: в 1882 г. - Степное (на севере Казахстана), в 1884 Приамурское. В связи с необходимостью реанимации подорванного революционерами государственного порядка в 1879 г. восстанавливаются следующие генерал-губернаторства: Харьковское (упразднено в 1882 г.), Одесское (упразднено в 1889) и Петербургское, а в 1905 г. вновь образовано Прибалтийское. В 1879 1880 гг. МВД совместно с Собственной Его Императорского Величества Канцелярией удалось добиться некоторой победы над не вписывавшимся в строгую
бюрократическую иерархию институтом. Основной задачей генерал-губернаторов была признана борьба с врагами самодержавия, а все губернские учреждения оставались в прямом подчинении губернаторов, то есть и МВД. Генерал-губернаторства просуществовали до февральской революции 1917 г., затем они все (кроме Финляндского, упраздненного в октябре 1917 г.) были ликвидированы новой властью, которая сразу же создала собственный орган политического надзора в лице комиссаров Временного правительства, а после октябрьского переворота большевистских комиссаров. Впрочем, в скором времени "переродившиеся" партийные органы сами постепенно оказались в плену либо местных, либо отраслевых интересов, превратившись в чисто бюрократическую инстанцию, подменявшую собой административную власть.
Подведем некоторые итоги нашего экскурса в историю. Можно подтвердить, что в реформе В.В.Путина действительно прослеживается функциональная аналогия с генерал-губернаторами. Президентская власть, видимо, желает создать институт своего рода "президентских комиссаров" на местах (подобно комиссарам исполнительной власти в революционной Франции XVIII в., да и сейчас там существует похожий институт префектов), контролирующих деятельность силовых структур, и в этом их роль оказывается аналогичной генерал-губернаторской. Но такое функциональное сходство пока не может быть дополнено институциональным, поскольку правовое и административное оформление нововведения очень проблематично. Положение представителей Президента, естественно, будет сильно отличаться от генерал-губернаторов 1775 г., ибо наместникам никогда не предоставят власть, равную той, какую имели при Екатерине II Потемкин или Румянцев. Да и потом любая историческая аналогия так или иначе является относительной, так как институты возникают в конкретных исторических условиях и стопроцентного совпадения невозможно.
Фактически институт представителей Президента был введён распоряжением президента РСФСР Б.Ельцина Об утверждении Временного Положения о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, Москве и Ленинграде от 31 августа 1991 года 33-рп. Затем был преобразован Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 1992 года 765 в институт представителей Президента Российской Федерации. Затем данный институт был закреплён в принятой 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, а 5 февраля 1993 года в Указах Президента Российской Федерации О полномочном представителе Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации 186 и О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации от 9 июля 1997 года 696. Возникшие в 1991 г. новые демократические властные институты не создали надежных проводников своего политического влияния, положившись поначалу на существующую исполнительную вертикаль и на неокрепший институт представителей Президента на местах. Когда были разрешены выборы глав субъектов Федерации, центральные властные институты утратили важнейший рычаг политического воздействия на периферию. Хотя именно этот компромисс во многом и обеспечил победу Ельцину на президентских выборах 1996 года. В период президентства Б.Ельцина отношения Москвы и регионов характеризовались постоянным нарушением взаимных обязательств и нескончаемым торгом друг с другом. Игра в федеративные отношения продолжалась, но отказ от неуклонного соблюдения Конституции и отсутствие прочной нормативной иерархии вызвали в государстве заметные тенденции к распаду. Утрата центром возможности непосредственного воздействия на принятие субъектом РФ каких-либо решений сделала неэффективным механизм, контролирующий соблюдение Конституции субъектами Федерации и, конкретно, их руководителями. Указом президента Ельцина был создан институт полномочных представителей Президента, которым вменялось в обязанность не только информирование главы государства о процессах, происходящих на местах, но и контроль над ходом реализации в них федеральных программ, над использованием федерального имущества и средств федерального бюджета. Однако дефицит кадровых и финансовых ресурсов блокировал эффективную деятельность данного института1.
А.Моммен пишет: Ельцин во многом сам содействовал своему последующему ослаблению, допуская автономию регионов и наделяя избираемых губернаторов, президентов республик полномочным правом принятия решений. Стало быть, необходимо усиление централизации, чтобы держать под контролем местных магнатов в регионах. За последние годы контроль центральной государственной власти на местах резко ослаб, и разрослись противоречия между регионами. Системы исполнительной власти на местах по большей части являют собой не столько примеры демократического федерализма, сколько образчики феодальных (ленных) владений. При попытках установить в провинциях порядок, неоднократных за десятилетие президентства Б.Ельцина, дело всякий раз быстро стопорилось. Под давлением местных лидеров, на словах лояльных к Кремлю, Ельцин вынужден был отказываться от попыток рецентрализации государства. Неэффективным на практике оказывался институт полномочных представителей президента на местах. Назначавшиеся президентом ради нового утверждения его авторитета в регионах, они на деле превратились в чисто номинальные фигуры, не обладающие какими-либо властными полномочиями либо влиянием, испытывающие недоверие местных политиков и управленческих структур1.
Таким образом давно назрела корректировка развития федеративных отношений. Указ В.В. Путина стал первым шагом на пути реформирования института исполнительной власти.
2. Правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации
Из конституционных полномочий Президента РФ важное значение имеют назначение и освобождение полномочных представителей Президента в регионах России (в силу п. к ст. 83 Конституции РФ). Статус института полномочных представителей Президента РФ в регионах до недавнего времени регулировался Указом Президента РФ 696 О полномочном представителе Президента в регионе Российской Федерации и Положением о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ. В последнее время меры по укреплению властной вертикали, касающиеся непосредственно сферы исполнительной власти, проводимые главой государства, приобретают исключительную актуальность. Определенный общественный резонанс вызвал Указ Президента РФ 849 от 13 мая 2000 года о полномочном представителе Президента в федеральном округе и Положение о нем, утвержденное данным Указом. Причем в этом решении главы государства многие ученые и политики справедливо усмотрели первый шаг Президента РФ на пути реформирования Федерации. Проведение данной реформы нельзя рассматривать как попытку нарушения административно-территориального устройства России, поскольку статус и целостность субъектов Федерации сохраняются. Но не вызывает сомнений то, что данная мера направлена на укрепление вертикали исполнительной власти в Российской Федерации, что соответствует
ст. 77,78 Конституции РФ2.
Основной закон Российской Федерации в пунктах и и к статьи 83 гласит: Президент Российской Федерации формирует Администрацию Президента Российской Федерации; назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации. Согласно этому президент Российской Федерации формирует Администрацию в качестве своего рабочего аппарата, утверждает положение об Администрации и положения об её структурных подразделениях1
Согласно Указу Президента Российской Федерации О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе от 13 мая 2000 года 849 полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента Российской Федерации. Он назначается на должность и освобождается от должности лично Президентом Российской Федерации по представлению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.
Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа. Он обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему. Он назначается на должность на срок, определяемый Президентом Российской Федерации, но не превышающий срока исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий.
Руководитель Администрации Президента Российской Федерации определяет порядок взаимодействия между полномочными представителями и их аппаратами и другими подразделениями Администрации Президента Российской Федерации (Указ Президента РФ от 30.01.2001 N 97)
Полномочный представитель в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента Российской Федерации (Указ Президента РФ от 30.01.2001 N 97).
Заместители полномочного представителя являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента Российской Федерации.
Назначение на должность первого заместителя полномочного представителя осуществляется Президентом Российской Федерации по представлению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации (Указ Президента РФ от 21.06.2000 N 1149)
Назначение на должность заместителей полномочного представителя, освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются Руководителем Администрации Президента Российской Федерации.
Основные задачи полномочного представителя:
3 организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;
3 организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
3 обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;
3 представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.
Функции полномочного представителя:
3 обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
3 анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;
3 организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
3 разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально - экономического развития территорий в пределах федерального округа;
3 согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;
3 организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
3 согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;
3 согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Президента Российской Федерации, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий;
3 вручает в федеральном округе по поручению Президента Российской Федерации государственные награды Российской Федерации, а также объявляет благодарность Президента Российской Федерации;
3 вручает по поручению Президента Российской Федерации удостоверение судьи судьям арбитражных судов субъектов Российской Федерации, федеральных судов общей юрисдикции; (Указ Президента РФ от 09.09.2000 N 1624);
3 принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
3 организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа;
3 вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
3 взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений
Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.
Права полномочного представителя
Полномочный представитель имеет право:
1. запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц;
2. направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
3. пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти;
4. использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации;
5. организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе;
6. направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан;
7. вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;
8. привлекать сотрудников Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа;
9. образовывать совещательные и консультативные органы;
10. полномочный представитель Президента при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.
Организация и обеспечение деятельности
полномочного представителя
Оперативное руководство деятельностью полномочного представителя осуществляет Руководитель Администрации Президента Российской Федерации, непосредственное обеспечение деятельности осуществляет аппарат полномочного представителя, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации. В состав аппарата полномочного представителя входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента Российской Федерации.
Главное контрольное управление Президента Российской Федерации осуществляет методическое руководство указанной окружной инспекцией по вопросам организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, реализацией федеральных программ.
Руководитель Администрации Президента Российской Федерации утверждает структуру и штатную численность аппарата полномочного представителя, определяет количество заместителей полномочного представителя. Полномочный представитель размещается в центре федерального округа. Над зданием, в котором располагается полномочный представитель, поднимается Государственный флаг Российской Федерации; в его рабочем кабинете помещаются Государственный флаг Российской Федерации и изображение Государственного герба Российской Федерации.
Место размещения заместителей полномочного представителя и его аппарата на территории федерального округа определяется полномочным представителем.
Информационное, документационное, правовое, материально - техническое и транспортное обеспечение деятельности полномочного представителя и его аппарата, обеспечение служебными и жилыми помещениями, а также медицинское и социально - бытовое обслуживание полномочного представителя и работников его аппарата осуществляют соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации и Управление делами Президента Российской Федерации, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящиеся в соответствующем федеральном округе, на основе соглашений с Администрацией Президента Российской Федерации. Расходы на эти цели производятся за счет сметы Администрации Президента Российской Федерации.1
3. Оценка статуса и перспектив развития нового института
Президент Российской Федерации следующим образом раскрывает значение введения института полномочного представителя в федеральном округе: Суть этого решения - не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно - территориальных границ, а в повышении эффективности власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма.
Хочу особо подчеркнуть: с созданием округов федеральная власть не удалилась, а приблизилась к территориям. Общественное мнение приписывает полпредам Президента опасные намерения. Они якобы и "карающий меч", и бюрократы - посредники между центром и регионами. Между тем, сокращая аппараты федеральных служащих на местах, мы хотим добиться их мобильности и работоспособности. Четко очерчивая пределы компетенции федеральных полпредов, делаем их работу прозрачной для региональных администраций и населения территорий. Уходя от дублирования функций, персонифицируем ответственность. Это решение, безусловно, цементирует единство страны.
Полномочные представители, разумеется, будут содействовать эффективному решению проблем своих округов. Но они не вправе вторгаться в сферу компетенции избираемых глав регионов. Опорой полпредам в работе будут только закон и данные им полномочия2.
А.Г. Трифонов и Б.В. Межуев утверждают, что трансформация института полномочных представителей Президента Российской Федерации, произведенная В.Путиным, должна предоставить Кремлю возможность контролировать региональных лидеров, а при сосредоточении в руках представителей Президента соответствующих ресурсов (что в нынешней ситуации вполне реально) воздействовать на губернаторские выборы. Но это станет реальным только в том случае, если Кремль, наконец, решит всерьез заняться региональной политикой, поскольку до последнего времени все разговоры о ней так и оставались лишь разговорами. Кроме того, дефицит кадровых и финансовых ресурсов пока блокирует сколько-нибудь эффективную деятельность нового института. Москва сейчас пытается поставить в регионах своих политических представителей, которые будут следить, скажем, за ходом проводимых
сверху реформ или за деятельностью местных элит, усердно цепляющихся за остатки суверенности. Но вряд ли функции семи путинских наместников сведутся только к надзору за соблюдением законов главами администрации, и едва ли нынешним "наместникам" удастся избежать столкновения с экономической элитой своего региона и, следовательно, вовлечения в той или иной степени в его хозяйственную жизнь. Конечно, им придется контролировать проведение преобразований в регионах, во многом связанных с силовым переделом собственности и сфер влияния. Политические и иные институциональные изменения влияют на экономику самым непосредственным образом. Политические правила формируют правила экономические, хотя имеет место и обратная зависимость. Иными словами, права собственности и, следовательно, индивидуальные контракты определяются и устанавливаются политическими решениями, однако структура экономических интересов также влияет на политическую структуру. Если с помощью политических институтов снижается уровень риска и неопределенность, то неустойчивость политических институтов прямо влияет на отсутствие успехов в экономическом развитии, и переломить эту тенденцию очень трудно. При нынешней системе местные власти могут своими действиями вносить существенные коррективы в план реформ, а президентская администрация предпочла бы проводить преобразования без этих поправок. Скорее всего, полномочия "президентских комиссаров" будут значительно увеличены, и у них появится реальная возможность корректировать решения региональных властей, что заставит в еще большей мере говорить о полномочных представителях Президента как о "государевых наместниках"1.
Политолог Андре Моммен считает, что Президент ввёл институт полномочных представителей в федеральных округах, дабы урезать местную автономию. "Генерал-губернатор" осуществляет руководство местными операциями силовых министерств (обороны, внутренних дел, безопасности и юстиции), а также занимается конституционными проблемами. Дело в том, что на протяжении многих лет некоторые республики игнорировали авторитет Москвы либо федеральные законы, издавая собственные, действию которых придавалась сила, равная общероссийским. Реформы Путина должны остановить процесс фрагментации, подрывающий единство российского государства.
План Путина по введению собственных генерал-губернаторов может постигнуть, по мнению Моммена, та же участь, что и полпредов при Б.Н.Ельцине. Как бы то ни было, его наместникам потребуется в каждом случае мощный, хорошо оплачиваемый, централизованный и эффективно работающий административный аппарат, под контролем которого будут находиться территории величиной с целые страны вроде Украины или Франции. Путина явно влечет административная и бюрократическая структура власти царской России, причем он стремится "привязать" своих генерал-губернаторов к старым военным округам. Естественно, такого рода попытка рецентрализации рискованна из-за вероятной смены нынешнего безразличия регионов по отношению к Москве на откровенную враждебность, поскольку новая промежуточная бюрократическая структура будет восприниматься как излишняя1. Губернаторы всегда предпочитали, столкнувшись с серьезными проблемами, вступать с Москвой в личный контакт. Они и в дальнейшем предпочтут делать именно так в обход путинских наместников. Последние будут низведены до роли посредников бедных регионов, лишенных природных ресурсов. Богатые же регионы (вроде Татарстана), экспортирующие нефть и газ, сумеют найти себе и оплатить какое-то число серьезных союзников в Москве. Многие лица в министерствах, имеющие отношение к природным ресурсам, уже попали в "в собственность" к той или иной из вовлеченных в подобные дела крупных нефтяных компаний, которые, в свою очередь, принадлежат финансовым или промышленным магнатам или каким-либо образом связаны с ними. Совмещение их политических и коммерческих интересов в высших государственных сферах приводило и к более пагубным последствиям, чем коррупционизм каких-либо местных олигархов. Путину, однако же, придется иметь дело и с этой проблемой2.
Одна из стратегий, находящихся в политическом арсенале президента Путина, состоит, как считает А.С.Макарычев, в том, чтобы постепенно ослабить значение субъектов Федерации в жизни государства. Такой гипотетический вариант в долгосрочной перспективе может означать переход к новому федеративному устройству на основе 7 округов. Б.Ельцин полагал, что иметь дело с 89 относительно небольшими единицами гораздо легче, чем с несколькими крупными. В.Путин пошёл по другому пути.
Другой вариант развития, по его мнению, заключается в том, что представители Президента при условии сосредоточения в их руках существенных кадровых, организационных и финансовых полномочий . однажды могут понять , что их статус позволяет им по-новому строить отношения с Москвой. Иными словами, если президентские полпреды начнут реально перераспределять ресурсы в свою пользу, то торг между ними и федеральным центром когда-нибудь может стать реальностью.3
К.С.Бельский рассматривает новый институт как временную меру с краткосрочной перспективой. По его мнению, новый институт приведёт к усложнению системы управления государством, появлению новых звеньев управления и увеличению числа государственных служащих. Задача надзора и наблюдения, - пишет он, - может оказаться трудно осуществимой прежде всего из-за того, что губернаторов и глав республик много, а федеральных округов всего семь1.
ЕкатеринаII, создавшая в процессе проведения губернской реформы институт генерал-губернаторства как особую надзорную структуру, прикрепляла одного генерал-губернатора к двум гражданским, что давало возможность контролировать последних.
Полномочному же представителю, на которого приходится до 10 и более регионов, трудно собирать аналитические материалы о ситуации в каждом регионе своего округа. Для этого ему необходимо иметь в каждом регионе свой аппарат. Нельзя также исключать и того, что федеральному центру придётся увеличивать число округов , а это также приведёт к увеличению управленческой надстройки.
Трудности в реализации идеи надзора за губернаторами возникнут ещё потому, что в диалоге с губернаторами полномочный представитель покажет себя неравной стороной в деле понимания и знания местных особенностей, которые окажутся для него недоступными в связи с удалённостью от каждой конкретной области. Между тем, каждый из губернаторов , состоящих под надзором полпреда, хорошо знает свою область, так как занимается ею в течение ряда лет2.
Кроме того, по мнению К.С.Бельского, губенатору, обладающему материальными, финансовыми и кадровыми ресурсами, нетрудно будет скрытно противодействовать многим начинаниям полномочного представителя. На основании этого он сомневается в положительных результатах деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и предлагает ввести институт назначаемости губернаторов, на которых и возложить функции и полномочия президентских полпредов3.
Создание семи федеральных
округов на крупных территориях России, ареалы которых фактически повторяют ареалы межрегиональных ассоциаций (за исключением Центрального округа, расположенного на территории двух ассоциаций - Черноземье и Центральная Россия), так считают Н.Л.Добрецов и В.Е. Селивёрстов, может способствовать усилению действенности государственной региональной политики на основе перенесения ряда ее задач на межрегиональный уровень, более тесной работы Центра с регионами и укрепления процессов межрегиональной интеграции. Учитывая усиление президентской линии власти, руководители субъектов Федерации и их горизонтальные объединения - межрегиональные ассоциации - будут стараться использовать этот рычаг для лоббирования своих интересов и для решения региональных проблем. Правда, высказывается точка зрения, что в этих условиях роль межрегиональных ассоциаций может быть существенно снижена.
Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, возникшие как стихийный отклик на аморфную федеральную региональную политику в первые годы реформ, прочно заняли свою нишу в экономической и политической жизни страны.
Сегодня они оказывают большое влияние на региональную политику России. Пожалуй, нигде в мире нет сейчас такой разветвленной и оформленной формы мягкого управления на уровне всех макрорегионов страны (в США, например, действуют ассоциации лишь по отдельным крупным макрорегионам, объединяющим несколько штатов). Деятельность ассоциаций в России приобретает все более зрелые формы, Государственная дума утвердила закон об их деятельности. В то же время в работе межрегиональных ассоциаций есть немало недостатков, их потенциал используется далеко не в полной мере. Авторы стоят на позиции, что во многом эти недостатки вызваны тем, что в рамках ассоциаций объединены старые, госплановские крупные экономические районы. В их состав входят территории с совершенно различным экономическим потенциалом, структурой производства и т. д. Например, в Сибирское соглашение входят 19 субъектов Федерации это Россия в миниатюре (речь идет не о масштабах территории, а о сильных межрегиональных различиях). Поэтому рано или поздно, особенно когда встанет вопрос о совместном финансировании межрегиональных интеграционных проектов, возникнет проблема баланса интересов субъектов Федерации, входящих в ассоциацию. Поэтому, вероятно, постепенно и сами регионы, и федеральные органы власти и управления придут к единой позиции, что необходимо реформирование сетки макрорайонирования страны и формирование новой, более дробной, чем сегодня, структуры макрорегионов, построенной на принципах экономического единства входящих к них субъектов Федерации и наличия общих проблем.
Речь идет о создании новых крупных экономических районов по западноевропейскому образцу т. е. не в форме жестких структур административно-территориального деления страны, а в форме мягких интеграционных структур.1
А.С.Макарычев утверждает, что стремление В.Путина к созданию независимых от региональных лидеров федеральных структур управления привео к несовпадению новой нарезки на федеральные округа и тех макро регионов, которые начали складываться в виде межрегиональных ассоциаций. Он пишет:Существует высокая вероятность того, что создание федеральных округов даст стимул к появлению 6 (за вычетом Москвы, и так являющейся лидером) центров геоэкономического влияния в России2.
Если в основу укрупнения регионов будут положены соображения экономической целесообразности, то эта тенденция глобализация через ценрализацию может соответствовать многим концепциям, известным по практике зарубежных государств: речь идёт о таких понятиях, как естественные экономические территории, субгосударственные экономические зоны, локальные экономические регионы3.
Трудность, однако, состоит в том, что региональные элиты России пока не готовы подключиться к процессам глобализации. И мешает им в этом, на мой взгляд, не только негибкость федерального центра, но и собственная неспособность использовать имеющиеся у них в распоряжении ресурсы.
4.Проект разделения на федеральные округа 1995 года
Идея создания территориальных подразделений федеральной власти отнюдь не нова. В 1995 году был разработан проект разделения россии на федеральные округа. Работа велась под руководством географов Л.В.Смирнягина и А.В.Новикова в рамках направления Регионалистика Аналитического Управления при Президенте РФ. Сравнение данного проекта и учреждённых В.Путиным федеральных округов (ФО) позволяет лучше прояснить особености последних.
Предложения Смирнягина Новикова базировались на идеальной модели организации властного пространства федеративной страны. Исходной посылкой было то, что структура властного пространства России таковой не является и данное обстоятельство может стать критическим для формирования полноценного федерализма. Соответственно, цель создания округов определялась как приближение к идеальной модели. Заметим, что при ее построении особое внимание уделялось изучению опыта США (почти все участвовавшие в проектировании сотрудники были американистами). Впоследствии это дало повод для критики проекта как не соответствующего российским реалиям. По сравнению с проектом Смирнягина Новикова, принятая в 2000 г. система округов, безусловно, выглядит более приближенной к российской традиции и вместе с тем (и вследствие этого) как бы менее "федералистской". Данный вопрос заслуживает более подробного рассмотрения. Суть модели властного пространства федеративной страны в ее многослойности. Ранее уже отмечалось, что различные уровни власти существуют как бы в параллельных, непересекающихся плоскостях, отражая принцип разделения властей (см. Приложение 1). Иначе говоря, на каждом из уровней власти формируется своя автономная территориальная структура.
Ключевым принципом, который был заложен в предлагавшийся проект ФО 1995 г., являлось различие конфигураций субъектов РФ и сетки ФО. В наиболее радикальном из предложенных вариантов проекта существующей системе административно-территориального деления не соответствовали даже границы ФО: в ряде случаев они не совпадали с границами существующих субъектов РФ. Однако даже в этом случае округа не подменяли систему регионального деления, но лишь дополняли ее новым, во многом автономным уровнем. Центры округов предполагалось расположить в городах, не являющихся центрами субъектов Федерации. Помимо чисто демонстрационного эффекта (разработчики стремились нарочито продемонстрировать независимость регионального и федерального уровней власти, уделяя этой задаче большое значение, если можно так выразиться, в воспитательных целях),
данная система должна была оказать и непосредственное влияние на со-
блюдение принципа разделения властей: территориальная удаленность резиденций регионального руководителя и представителя Президента несколько снижает возможность для неформального давления одного из них на другого. Эти центры должны были находиться близ границ нескольких субъектов РФ, что позволило бы обеспечить примерно
равную транспортную доступность главного пункта округа для жителей входящих в него регионов. Кроме того, глава субъекта "хозяин" федеральной резиденции лишался привилегированного неформального статуса. Заметим, что принятая в 2000 г. система ФО не содержит подобных структурных механизмов предупреждения ряда негативных аспектов ее внедрения. Многие специалисты высказывают справедливые опасения, что, во-первых, представители президента в федеральных округах будут "командовать" региональными руководителями, входящими в их епархию, во-вторых, семь "регионов-квартиросдатчиков" федеральных резиденций получат привилегированное положение. "Иммунитет" к этим двум "детским болезням федерализма" был закреплен самой структурой проекта 1995 г. В то же время разработка Смирнягина Новикова имела целый ряд недостатков, которые, в конечном итоге, и не позволили ей осуществиться. Наибольшей слабостью проекта была его "встраиваемость" в сложившуюся территориальную структуру России, с присущими последней неравномерностью, большими перепадами в уровне жизни и инфраструктурной оснащенности между региональными центрами и прочими городами страны. Места, где предполагалось разместить администрацию округов, не являются столицами субъектов РФ, поэтому центры ФО "по определению" оказались бы в глубинке, без должного уровня развития связи, без пригодных под размещение резиденции зданий и т.д. Кроме того, создание нового уровня управления повлекло бы за собой некоторое выравнивание территориальной структуры страны за счет "подъема" глубинки. Однако подобное решение, благое с точки зрения идеальных целей, потребовало бы значительных капиталовложений из федерального бюджета. Минимизацией капиталовложений и обеспечением возможно большей привлекательности центров округов были обусловлены другие (помимо отсутствия статуса регионального центра) критерии выбора центров ФО: хорошая транспортная доступность (предпочтение отдавалось многофункциональным транспортным узлам); относительно высокая доля третичного сектора в городской экономике; благоприятный образ города (традиции, среда, достопримечательности). Выполнение в прошлом тем или иным городом административных функций областного центра, столицы республики и т.д. также засчитывались в его пользу, так как в большинстве случаев население сохраняет память о былых административно-территориальных преобразованиях, и восстановление старого положения в новом качестве должно быть воспринято жителями региона легче, чем "назначение" нового